Con la sentenza n. 3495/2026, resa in un giudizio seguito dallo Studio, il TAR Lombardia – Milano si sofferma su due temi centrali dell’urbanistica milanese: i) il confine tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione e ii) la definizione dei presupposti per il previo ricorso alla pianificazione attuativa, alla luce delle Linee di indirizzo approvate dal Comune di Milano con la Deliberazione di Giunta n. 552/2025 e la Determinazione Dirigenziale n. 4192/2025.
Il caso
Il caso sottoposto al TAR per la Lombardia – Milano trae origine dal diniego opposto dal Comune a un’istanza di permesso di costruire presentata per la riqualificazione di un immobile, a destinazione direzionale, ubicato nel centro storico di Milano – NAF.
La ricorrente ha qualificato l’intervento come ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. n. 380/2001, sostenendo che, pur prevedendo opere di adeguamento energetico, sismico e strutturale, una limitata redistribuzione delle volumetrie esistenti, con circoscritte traslazioni fuori sagoma, il restauro conservativo delle facciate, la riqualificazione degli spazi esterni e un parziale cambio di destinazione d’uso da direzionale a commerciale, il progetto conservasse l’originario assetto architettonico e planivolumetrico dell’edificio.
Il Comune ha invece ritenuto che l’intervento, comportando anche opere di demolizione e ricostruzione, integrasse una nuova costruzione e che, in ragione dell’indice superiore a 3 mc/mq e del discostamento dalle norme morfologiche, fosse necessario il previo ricorso alla pianificazione attuativa.
La ricorrente ha quindi impugnato il diniego innanzi al TAR per la Lombardia, che ha accolto il ricorso per le ragioni illustrate di seguito.
Cosa afferma il TAR
a) Sulla qualificazione dell’intervento: ristrutturazione edilizia e non nuova costruzione
Il TAR esclude che l’intervento possa essere qualificato come nuova costruzione, rilevando che le opere di demolizione e ricostruzione fuori sagoma interessano solo una porzione limitata dell’edificio, mentre l’intervento, da valutare nel suo complesso e non in modo atomistico, consiste prevalentemente in opere di riorganizzazione funzionale, adeguamento strutturale e miglioramento prestazionale dell’immobile esistente, senza variazioni della volumetria complessiva, del sedime e dell’altezza massima dell’edificio preesistente.
La corrispondenza, seppure non perfetta, tra l’edificio progettato e quello preesistente è ritenuta sufficiente a escludere una trasformazione sostanziale del territorio idonea a qualificare l’intervento come nuova costruzione.
Richiamando l’indirizzo inaugurato dal Consiglio di Stato (sentenza del 4 novembre 2025, n. 8542), il TAR ribadisce che la ristrutturazione edilizia può sussistere anche “in assenza di perfetta continuità tra il nuovo edificio e quello preesistente”, purché siano rispettati “i requisiti dell’unicità dell’immobile, della contestualità tra demolizione e ricostruzione e del mero utilizzo della volumetria preesistente, senza ulteriori trasformazioni della morfologia del territorio”.
b) Immobili in zona A e centri storici: rilievo della clausola di salvezza
Il TAR affronta anche il limite previsto dall’art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. n. 380/2001 per gli immobili situati in zona A e nei centri storici, secondo cui gli interventi di demolizione e ricostruzione possono essere qualificati come ristrutturazione edilizia solo ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente, senza incrementi di volumetria (c.d. “demo-ricostruzione fedele”).
Secondo il TAR, questo limite non è tuttavia assoluto, poiché la stessa disposizione contiene una clausola di salvezza che consente di derogare alla regola della demo-ricostruzione fedele quando ciò sia previsto dalla legge o dagli strumenti urbanistici.
Nel caso di specie, l’immobile ricade nei Nuclei di Antica Formazione (NAF) disciplinati dagli artt. 18 e 19 delle Norme di Attuazione del Piano delle Regole del PGT di Milano, che, con riguardo agli “immobili con valore estetico-culturale-ambientale” (art. 18, comma 2, lett. d), ammettono interventi edilizi sino “alla ristrutturazione edilizia, … con mantenimento della sagoma, del sedime e della facciata prospettante lo spazio pubblico”, ma con possibilità di procedere con un “diversa tipologia di intervento”, previo positivo parere della Commissione per il Paesaggio.
La clausola di salvezza di cui all’art. 3 comma 1, lett. d), del D.P.R. n. 380/2001 consente quindi di valorizzare la disciplina urbanistica locale e di ricondurre comunque l’intervento alla categoria della ristrutturazione edilizia, anche in assenza di una perfetta conservazione di tutti gli elementi dell’edificio originario.
c) Inapplicabilità delle Linee di indirizzo sul piano attuativo
Poiché l’intervento è qualificabile come ristrutturazione edilizia e non come nuova costruzione, il TAR esclude l’applicabilità delle Linee di indirizzo approvate dal Comune di Milano con la
Deliberazione di Giunta n. 552/2025 e la Determinazione Dirigenziale n. 4192/2025, nella parte in cui subordinano il rilascio titolo edilizio alla preventiva approvazione di un piano attuativo.
Il Collegio ricorda che l’obbligo di ricorrere alla pianificazione attuativa previsto dalle Linee di Indirizzo riguarda esclusivamente gli interventi di nuova costruzione che superino determinate soglie dimensionali (altezza superiore ai 25 metri di altezza o densità fondiaria di 3 mc/mq) in zone non adeguatamente urbanizzate o che comportino il discostamento dalle norme morfologiche del PGT.
Gli interventi qualificabili come ristrutturazione edilizia restano, invece, estranei all’ambito applicativo di tali previsioni e sono assoggettati alla disciplina ordinaria del PGT, con conseguente illegittimità del diniego nella parte in cui subordinava il rilascio del titolo edilizio alla preventiva approvazione di un piano attuativo.
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