Con sentenza, Sez. IV, n. 4155/2026, il Consiglio di Stato affronta alcuni dei temi più attuali del diritto urbanistico:
- distinzione tra ristrutturazione edilizia, nuova costruzione e ristrutturazione urbanistica;
- utilizzo dei volumi condonati ai fini delle premialità edilizie;
- rapporto tra permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica;
- effetti della dichiarazione di incostituzionalità delle norme regionali che attribuiscono bonus edificatori.
La vicenda
Il Comune di Savigliano aveva rilasciato un permesso di costruire per la demolizione di una vecchia torrefazione dismessa e la realizzazione di un nuovo edificio residenziale, più alto e più voluminoso rispetto al manufatto esistente.
Le proprietarie confinanti hanno contestato il titolo edilizio sostenendo, tra l’altro, che l’intervento fosse incompatibile con la disciplina urbanistica applicabile e che le premialità utilizzate fossero illegittime.
Dal TAR al Consiglio di Stato
In primo grado il TAR Piemonte aveva dichiarato il ricorso inammissibile, escludendo la sussistenza di un concreto pregiudizio per le confinanti.
Il Consiglio di Stato, invece, riconosce la loro legittimazione e il loro interesse ad agire, affermando che i proprietari confinanti possono contestare un intervento edilizio quando siano dedotte violazioni urbanistiche potenzialmente idonee a incidere sulla loro sfera giuridica.
Un singolo edificio non basta per parlare di ristrutturazione urbanistica
Uno dei principali motivi di ricorso riguardava la qualificazione dell’intervento.
Secondo le appellanti, la sostituzione del complesso industriale con un edificio residenziale avrebbe modificato l’intero assetto dell’isolato e avrebbe richiesto un piano attuativo.
Il Consiglio di Stato non condivide questa impostazione e ricorda che la ristrutturazione urbanistica riguarda la trasformazione del tessuto urbanistico nel suo complesso e non il semplice rifacimento di un singolo edificio.
La nozione attuale di ristrutturazione edilizia
La sentenza conferma un orientamento giurisprudenziale: la ristrutturazione edilizia non coincide più con la mera conservazione dell’esistente.
Anche interventi di demolizione e ricostruzione che comportano modifiche significative della sagoma, del sedime, dei prospetti e delle caratteristiche tipologiche possono rientrare nella nozione di ristrutturazione edilizia.
L’elemento decisivo rimane l’esistenza di un edificio preesistente da sostituire.
Ristrutturazione edilizia e nuova costruzione: il criterio distintivo
Il Consiglio di Stato ribadisce che la vera differenza tra le due categorie non risiede nel grado di trasformazione dell’opera.
Ciò che distingue la ristrutturazione edilizia dalla nuova costruzione è la presenza di un manufatto preesistente che costituisce il punto di partenza dell’intervento.
La nuova costruzione, invece, implica una trasformazione del territorio che introduce un organismo edilizio nuovo.
I volumi condonati entrano nello “stato legittimo” dell’immobile
Di particolare interesse è il passaggio dedicato ai volumi oggetto di condono.
Secondo il Consiglio di Stato, una volta intervenuta la sanatoria, quei volumi devono essere considerati pienamente legittimi e possono essere utilizzati come base per il calcolo di successivi incrementi volumetrici.
In assenza di un espresso divieto legislativo, non è possibile riservare alle opere condonate un trattamento deteriore rispetto agli immobili originariamente autorizzati.
Permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica operano su piani diversi
La sentenza affronta anche il rapporto tra titolo edilizio e autorizzazione paesaggistica.
Il Consiglio di Stato conferma che i due provvedimenti sono autonomi e possono essere rilasciati in momenti differenti.
Il permesso di costruire può quindi essere rilasciato anche prima del nullaosta paesaggistico, ma resta inefficace fino all’ottenimento di quest’ultimo e non consente l’avvio dei lavori.
Il motivo accolto: le premialità edilizie fondate su norme incostituzionali
L’unica censura accolta riguarda le disposizioni della normativa regionale piemontese che consentivano le premialità sfruttate nel presente intervento edilizio.
Queste norme sono state successivamente dichiarate incostituzionali dalla Corte costituzionale.
Per il Consiglio di Stato, la declaratoria di illegittimità costituzionale incide anche sui titoli edilizi rilasciati in applicazione di quelle disposizioni.
Infatti, secondo il Supremo Consesso: “la declaratoria di illegittimità costituzionale di una legge applicata dall’amministrazione nell’esercizio del potere dà luogo a una fattispecie di invalidità “sopravvenuta” – che si caratterizza per la configurazione di un vizio originario quanto alla decorrenza, vista la retrodatazione ex tunc delle sentenze del giudice delle leggi, ma sopravvenuto quanto alla riconoscibilità – e legittima il giudice all’annullamento del provvedimento, qualora il ricorrente abbia articolato uno specifico motivo di ricorso, relativo alla dedotta incostituzionalità della norma (Cons. Stato, Sez. IV, 4 maggio 2023, n. 4523).
Pertanto, in parziale accoglimento dell’appello, occorre accertare – ai soli fini risarcitori ex art. 34, co. 3, cod. proc. amm. – l’illegittimità del permesso di costruire nei limiti della censura appena scrutinata”.
L’esito della sentenza
L’appello viene accolto solo in parte.
Il Consiglio di Stato respinge tutte le contestazioni relative alla qualificazione dell’intervento, alle volumetrie, alle altezze e agli aspetti paesaggistici.
Accerta però l’illegittimità del permesso di costruire nella misura in cui esso si fonda su norme regionali successivamente dichiarate incostituzionali.
L’accertamento viene pronunciato esclusivamente ai fini risarcitori, poiché nel frattempo era venuto meno l’interesse all’annullamento del titolo.
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